5. 규제과학과 위험

과학논쟁

우리 사회에서의 실례

과학논쟁의 개념: 과학지식 vs 과학지식 / 전문가 vs. 전문가?

  • 사회적으로 이슈가되는 문제들 중 과학 전문가들 사이에 논쟁이 촉발되는 경우가 자주 목격됨
    • 과학이 문제를 정의하거나, 해결하는데 동원되는 과정에서 벌어짐
    • e.g. 4대강 사업의 녹조 문제, 지구온난화, 오존층, 전염병…

“근대 과학이 없었다면, 아무도 오존층에 관해 알지 못했을 것이며, 하물며 그 속에 뚫린 유명한 구멍을 아는 사람은 더더욱 없을 것이다.”

과학논쟁 연구

  • 과학기술학의 주요 연구 소재 중 하나
  • 과학지식의 ‘구성성’을 잘 보여주는 사례로 초창기 과학기술학자들의 관심을 끌었음
  • 수돗물 불소화 논쟁, 방사능 위험 논쟁, 중력파 논쟁 등 다양한 과학논쟁들을 분석

과학논쟁의 분류

  • 토마스 쿤의 과학논쟁:
    • 패러다임의 위기 상황에서 새로운 패러다임 지지 세력과 구 패러다임 지지 세력 사이의 논쟁(새로운 패러다임이 탄생하기 위한 필요조건)
    • 과학자 집단 내부의 논쟁
  • EPOR의 해리 콜린스의 과학 논쟁:
    • ’실험자 회귀’라는 독특한 조건에서 발생
    • 과학자 사회 내부의 연구 팀 간의 논쟁
  • 그런데 앞에서 살펴 본 4대강이나, 광우병 논란은 성격이 다름
    • 정치인, 활동가, 공무원, 지역 주민 등 과학자가 아닌 사람들도 관여
    • 과학 집단만 참여하는 논쟁이 아님
    • 과학적 사실에 범국민적 관심이 쏠림
  • 도로시 넬킨(Dorothy Nelkin)의 분류: 미국의 사례를 토대로 5가지로 과학논쟁을 분류
    1. 과학적 이론과 연구 활동에 담긴 사회적, 도의적, 종교적 요소를 둘러싼 논쟁
      • e.g. 창조과학 vs. 진화론, 동물실험의 필요성, 유전자 가위
    2. 환경적 가치와 정치적, 경제적 우선순위의 대립을 둘러싼 논쟁
      • e.g. 4대강 논란, 새만금 방조제 건설 논란, 기후변화 논란, 원자력 발전소 건설 논란
    3. 산업 활동이 개인에게 미치는 건강 피해를 둘러싼 논쟁
      • e.g. 가습기 살균제, 광우병 논란
    4. 과학기술의 발달로 인해 발생하는 개인의 선택의 자유와 사회 또는 공동체의 목표 사이에 생기는 긴장을 둘러싼 논쟁
      • e.g. 정보기술의 발달과 개인정보 침해, CCTV와 사생활 보호 문제, 공인인증서 사용 문제
    5. 기타 논쟁들
      • 우주개발, 대형 가속기 설치 등 기초과학 연구 과정에서 불거지는 거대과학의 사회적 의의를 둘러싼 문제 (세금 낭비다!!)
      • 과학연구에 따르는 사고와 실패를 둘러싼 문제
      • 주로 과학자 집단 내부의 문제이거나 사회화되기 어려운 문제들
  • 넬킨 분류 중 1, 5는 "학술과학", 2, 3, 4는 "규제과학"에 해당하는데, 오늘 다룰 부분은 규제과학

과학논쟁 연구와 과학관

  • 논리실증주의:
    • 과학이란 가치중립적이며 객관적인 사실에 입각한 활동으로 정치,사회로부터 독립된 활동
    • 과학과 사회,정치로부터 과학을 분리
    • 과학논쟁은 과학지식에 관한 ‘사실 논쟁’보다는 사회적, 정치적, 윤리적 차원에서 발생하는 가치 논쟁에 주목
    • 과학적 진술 자체에 대해서 문제 삼지 않음 (과학은 당연히 답이 제대로 나오는 것인데 그것을 둘러싼 가치 논쟁이 일어나는 것)
    • 과학을 단일한 종류의 활동으로 분류
  • 구성주의
    • 과학 지식 생산의 맥락의존성에 주목
    • 과학적 문제와 사회, 정치적 문제를 따로 떨어뜨려놓고 보기 힘듬
      • 여러 사회적/정치적/정책적 맥락에서 다른 종류의 과학들에 주목
    • ‘학술과학’과 달리, 국가 정책/ 규제 영역이라는 맥락에 영향을 받는 과학을 새롭게 개념화
      • “규제과학(regulatory science)”의 등장에 관한 역사적 맥락

위험사회의 도래와 규제과학의 등장

역사적 배경 1: 20세기 이후 과학기술이 사회와 일종의 ‘계약’을 맺기 시작

  • 과학기술에 관한 사회적 투자
    • 1945년 미국의 과학자문관 바네바 부시의 “과학, 그 끝없는 영역(Science, the Endless Frontier)”
    • 기초 과학에 투자하면, 사회적 이익이 증대될 것이라는 낙관적 믿음
    • 기술에 관한 고전적 이해 — 응용과학 테제(사회가 과학기술에 투자하면 과학이 발견하고 기술이 응용해 사회에 혜택이 돌아오는 선형 모형)
  • 과학 지식에 기반한 정부 규제, 권위 확립
    • 1960년대 이후 과학의 권위가 정치적 권력의 정당화에 중요한 역할을 맡기 시작
      • 농업 생산, 숲 관리, 환경 관리와 같이 정부의 책임이 되는 일들에서 전문가의 활동이 중요해짐
    • 전문가들의 작업은 행정 결정에 권위를 부여
      • 합리적인 정책 수행을 위해 ‘과학적 근거’가 필수적
    • 국가 정책적 문제가 과학기술 전문가의 ‘중립적’ 사실의 문제로 여겨짐
    • 과학 전문가가 행정적 합리성을 뒷받침하는 역할

규제과학 by 자실라 자사노프

  • 자사노프는 사법, 행정, 입법, 언론과 함께 과학을 오늘날 민주주의 사회의 중요한 정치체 중 하나로 간주
  • 규제과학은 대학을 중심으로 하는 학술 과학과 다른 특성을 지님
학술과학(Academic Science) 규제과학(Regulatory Science)
양태 혁신적 연구 성과가 중요
새로운 현상의 이해를 도모
과학자 공동체 유지를 위한 교육도 중요
새로운 연구 결과를 학술지에 발표
특정 목적을 위한 관련 지식들의 종합이 중요
관리나 통제를 위한 예측이 중요
서로 다른 정치적 이해관계를 가진 당사자들이 관여
시간적 압박
결과를 학술지에 발표하는 것이 꼭 최종 목표는 아님
연구목적 자연세계에 대한 이해와 지식의 확대
전문적 판단에 기초하여 학술적으로 독창적이고 중요한 연구 생산
규제를 위해 필요한 정보를 생산
연구 주제는 의회나 규제 담당 기구에 의해 정해지며, 사회경제적 함의를 가질 수도 있음
연구제도 주로 대학 실험실 주로 정부나 기업부설 연구소
유인요소 전문성 인정과 승진 규제와 관련된 법적 요건 준수
연구시간 연구 시간 제한이 없음 법률, 규제 과정, 정책 진행 상황에 따라 결정되며 대체로 짧음
연구평가 전문가 동료 집단 의회, 법원, 미디어(여론)
연구결과에
미치는 정치적
영향
연구자 자신의 정치적 입장이나 이나 연구 지원기관에 의한 간접적 영향 정치로부터 직접적 영향(의회에 의해 예산 책정, 법원에 의한 감독)
연구 고위직을 대통령이 임명하는 경우도

역사적 배경 2: 2차대전 이후 ‘위험한’ 과학기술에 관한 인식이 등장

  • 19세기에도 기술이 가져올 디스토피아에 관한 논의가 존재 (프랑켄슈타인 따위)
  • 그 이미지가 본격적으로 사회적 관심사로 등장한 것은 20세기 중반 이후
  • 기술결정론의 영향: 유토피아냐 디스토피아냐
    • 현대의 급속한 기술 발전에 의심의 눈초리 → 비관적인 전망으로 발달
    • 현대기술은 인간을 인간답게 살게 해주는가?
  • 과학기술에 의한 각종 사고와 위험, 이를 지적하는 책들의 출간
    • 1960년대- 원자력 폭탄 위협, 1962년 화학 살충제의 부작용을 지적하는 『침묵의 봄』 출간
    • 1970-80년대 - 1971년 『원은 닫혀야 한다』 출간, 스리마일 섬 원자력 발전소 사고(1979), 체르노빌 원자력 발전소 사고(1986), 첼린저호 폭발 사고 발생(1986)
    • 1990년대 이후 - 각종 대형 사고와 식품, 질병 관련 재난의 발생(조류독감, 에볼라바이러스, 비행기 사고, 광우병 논란)
  • 과학기술이 가져오는 사회적 이익 < 사회적 위해 라는 인식
    • 일부 전문가, 운동가 등이 과학기술과 사회의 ‘계약’ 관계를 부정적으로 바라보기 시작 → 과학자(전문가) 사이의 충돌!
  • 과학기술과 현대사회의 위험의 관계를 이론화하기 시작 (울리히 벡, 찰스 페로우 등)

위험사회 by 울리히 벡 in 1986년

  • 과학기술과 현대사회의 위험의 관계에 관한 이론
  • 현대과학기술의 성공적인 발전 결과로 예기치 못한 새로운 위험이 등장 → 위험사회의 도래
  • 위험사회와 산업사회의 차이
산업사회 위험사회
출현시기 19세기 20세기
인간 정체성 계급 정체성 파편화 개인화된 사회
지향 더 많은 부를 획득하여 빈곤으로부터 벗어나는 것이 중요 이전과 다른 새로운 위험이 등장했고, 위험이 주는 불안에서 벗어나는 것이 중요
이상 평등 안전
마인드 "나는 배고파!" "나는 무서워!"
위험의 예 공장 프레스에 손가락 잘림
일자리를 잃으면 가난해질 것
식품 안에서 발견된 가시적 이물질(쥐대가리 따위)
눈으로 확인할 수 없는 방사능 오염
보이지 않는 미세먼지
미국산 소고기 먹으면 언젠가 광우병 걸릴 지도
위험의 특징 경제적인 부를 잃을 지도 모른다는 위험, 비교적 확실한 건강상의 위험
빈곤이 해결되면 위험도 해결
과학기술의 발전에 의한 ‘눈에 보이지 않는’ 불확실한 위험
돈이 많든, 적든 모두 ’불안’에 떨어야 함
’예방’과 ‘안전’이 중요

정상사고(normal accident) by C. 페로우

  • 위험사회의 한 측면
  • 1979년 발생한 스리마일섬 원자력 발전소 사고 연구
  • ‘정상사고’란 원자력 발전소와 같은 시스템이 정상적으로 가동되고 있는 상태에서 발생하는 사고 (사고가 비정상적 상태에서 발생하는 것이 아님)
  • TMI 원전 사고의 경우
    • 모든 것이 정상적으로 작동하고 있는 상황에서
    • 거품 상태의 냉각수를 읽지못한 계측기로 인해
    • 보조급수펌프의 일시 정지가 일어나
    • 머피의 법칙처럼 여러 악재들이 겹치면서 대형사고가 일어남
  • 페로우의 주장은 논란의 여지가 있지만, 복잡한 기술 시스템에 의존하고 있는 현대 사회의 취약성을 고찰하게 함

“대형사고는 일부 시스템에서 필연적이다. 왜냐하면 완벽한 것은 아무것도 없고, 만약 조직이 선형적이라기 보다 복잡하게 상호작용하고, 느슨하게 결합되어 있기 보다 팽팽하게 결합되어 있다면, 작은 오류가 예상치 못한 방식으로 상호작용할 수 있고, 팽팽한 연결은 연쇄적으로 거대한 실패로 이어짐을 뜻하기 때문이다.”

요약: 과학기술의 성공적 발전에 의한 불확실한 위험 출현 → 위험사회의 도래, 정상사고의 불가피성 → 이러한 위험을 파악하고 대처, 예방하는 것이 중요해지는 사회 → 그런데 → 불확실한 위험을 파악하고 대처하는 데 있어서 바로 그 과학의 역할에 기대는 상황이 규제과학

과학적 위험관리와 불확실성

과학기술의 양면성

  • 막대한 지원을 받아 발전된 과학기술이 눈에 보이지 않는 새로운 위험을 발생시킴
    • e.g. 원자력 발전소, DDT 같은 농약, GMO 등
  • 위험을 계산하고, 파악하는 과학기술: 과학적 위험 분석과 관리
    • e.g. 측정기, 통계적 분석, 위험 물질 전파 예측 모델
    • ‘규제 과학’ 차원에서 발달한 과학적인 위험 분석과 관리
    • 과학기술에 의해 발생한 위험을 과학기술로 파악!

과학적 위험관리(risk management)

  • 오늘날과 같은 ‘위험’이라는 개념은 15세기 대항해시대에 처음 등장 (보험의 시초)
    • 17,8세기 통계적 계산 및 과학적 판단이 발달함과 동시에 위험은 계산가능한 것이 됨
    • 인과관계가 명확한 위험에 대한 분석과 평가, 관리가 가능했음
  • 산업사회에서의 위험관리
    • 위험 평가를 통한 확률적/인과관계의 ‘확실성’을 확보 → 위험에 대체로 잘 대처
    • 인과관계, 확률이 확실한 위험에는 위험 대처에 대한 매뉴얼이 존재
  • 위험사회에서는 산업사회에서 과학적 방법, 통계적 계산에 의존한 위험관리가 새로운 어려움에 직면
    • 왜? 완전히 다른 성격의 위험이 등장
    • 위험사회에서 위험은 확실한 계산과 그 인과 관계를 파악할 수 없는 불확실한 성격
    • 인과관계나 확률이 불확실한 위험은 그 위험에 어떻게 대처할 것인가에 관해 논쟁이 발생
  • 1960년대에 국가적인 위험 관리의 시작
    • 오늘날 규제과학이 파악해야하는 위험은 확률이나, 인과관계를 특정하지 못하는 불확실한 위험사회(Risky Society)의 위험(risk)
    • 이를 더 복잡하게 만드는 것은 비전문가로 여겨졌던 시민들, 서로 다른 전문성을 지닌 과학기술학자들 등 다양한 행위자들이 관여하기 때문
    • 즉, 위험 사회의 ‘위험’을 관리하는 일은 ‘사회적’ 작업
    • 위험과 관련한 사회적, 심리적 요소와 같은 다양한 조건들을 함께 파악할 필요성이 대두

위험의 불확실성

  • 공학자 C. 스타의 연구 (1969년)
    • 사람들은 왜 스키를 타다가 죽을 확률이 원자력 발전소 사고로 죽을 확률보다 높음에도 불구하고, 원자력 발전소 사고의 위험을 더 두려워 하는가?
    • 자발적인 선택의 경우에 훨씬 높은 위험을 감수한다
  • 심리학자 폴 슬로빅의 연구
    • 사람들이 느끼는 위험은 위험의 원인에 대해서 모르는 정도, 그 피해의 끔찍함, 노출된 사람의 숫자에 비례해서 커진다
    • 비행기 사고나 벼락맞아 죽을 일보다 원자력 발전소 사고를 더 두려워 하는 이유
  • 위험은 과학적, 통계적 계산에 의해 확실히 파악되지 않음
    • 사람들에 따라서 위험은 달리 인식될 수 있음. 즉, 사람에 따라 위험의 불확실성을 느끼는 정도와 그 공포는 천차만별
  • 사람들의 위험인식은 대체로
    1. 관련 정보를 활용할 수 있고, 쉽게 떠올릴 수 있을 수록 위험의 발생률이 높다고 보고,
    2. 자신과의 관련성이 클수록 위험을 과대평가하는 경향이 있고,
    3. 근접성이 클수록 위험에 대한 우려가 크고,
    4. 잘 일어나지 않지만 강력한 충격으로 남아 있는 위험일수록 과대평가되는 경향이 있으며,
    5. 친숙하거나 자발적인 것으로 인식되는 위험일 수록 수용할만하며 발생가능성이 낮은 것으로 여기고,
    6. 손해득실에 따라 위험회피와 위험감수가 갈리고
    7. 언론보도에 따라 위험인지도가 달라지고…
  • 2008년 광우병 사태는 울리히 벡이 지적했던 ‘위험사회’의 새로운 형태의 위험
    • 광우병 발병 확률은 10억 분의 1. cf. 로또 맞을 확률 800만 분의 1
    • 그렇다면 2008년에 시위에 나선 사람들은 "선동"된 대중들일 뿐인가? NO
    • 산업사회의 통계적, 과학적 위험계산과 관리로는 해결 불가능
    • 위험과 관련된 시민/비전문가의 위험 인식에 대한 진지한 고려/대처가 필요
  • 체르노빌 원전사고와 위험관리의 실패 (by 브라이언 윈)
    • 1986년 체르노빌 폭발 이후 낙진이 영국에 도달. 정부는 낙진을 맞은 컴브리아 지역의 양고기 판매 제한 조치.
    • 정부 측 전문가들은 세슘의 생물학적 반감기가 25일이므로 그 동안만 오염된 풀이 아닌 깨끗한 사료를 주라고 권고
    • 그러나 방사능 수치는 떨어지지 않음
    • 실패의 원인:
      • 방사능 세슘이 토양에 고정되고 새로 자라는 풀은 괜찮을 것이라 생각했지만 그건 저지 기준이었고 고지는 토질이 달라서 방사능이 풀에 흡수됨
      • 양들을 모아서 깨끗한 사료를 주라는 지시는 산 속에 양들을 풀어놓고 기르는 목양농의 생활을 완전히 이해하지 못한 것 (양들 모으는 데만 열흘이 걸림)
      • 즉 과학자들은 고지대라는 컴브리아의 지역적 특성과 목양농들의 생활의 특성 때문에 나타나는 위험의 불확실성을 고려하지 않음

시민인식론(civic epistemolotgy) by 자사노프

  • 규제과학은 서로 다른 전문성을 지닌 이들의 협동 연구가 불가피하며 그 과정에서 다양한 종류의 과학적 불확실성에 직면 

    • 이 불확실성에는 각 나라의 정치 문화, 규제 대상에 대한 사회적 인식, 규제 방법에 관한 합의점 등이 포함
    • 각 국가가 경험한 역사적, 사회적, 경제적 요소에 따라 서로 다른 ‘규제문화’를 지님
    • 자사노프는 이 국가별 규제문화의 차이를 "시민인식론"이라고 부름
  • 사례: GMO 규제의 미국과 유럽의 차이
    • 1990년 국제식품생명공학위원회(IFBC)가 실질적 동등성(Substantial equivalent)을 제안, 1992년 OECD에서 GM 식품 안전성 규제의 원리로 채택
    • 실질적 동등성이란 — 새롭게 도입되는 유전자의 정보가 잘 알려져있어 원래 식품과 동등한 정도로 무해하다는 것이 과학적으로 확실한 경우, GM 식품의 안전성을 원래 식품과 같다고 여기는 원리
    • GMO 위험 규제에 대한 각국의 서로 다른 사회적 대응
미국 영국 독일
실질적 동등성을 그대로 따라
계량적 분석으로 안정적인 규제
논란
공식과 숫자로 표현된
수식적 객관성에 기반
사회의 여러 행위자들의 협의를 거쳐 결론을 도출하는
협상을 통한 객관성에 기반
미국은 과학적, 유럽은 비과학적? (이분법 X)
서로 다른 국가에서 나타난 규제문화와 시민식인론의 충돌로 분석 가능

과학기술과 민주주의

  • 자사노프의 규제과학 이론에선 과학이 사법, 입법, 행정, 언론과 함께 민주주의 사회를 이루는 주요 정치체
  • 민주주의 사회의 정책적/사회적 의사 결정과정에서 과학을 이해하는 것이 중요해짐
  • 과학과 시민/대중/공중과의 관계?

결핍 모형 — 대중의 과학기술 이해(PUS; Public Understanding of Science and Technology)

  • 과학에 대한 대중들의 인지적 결핍에 초점을 맞춤
  • 시민들의 과학기술에 대한 비판은 무지에 비롯된 것으로 봄

“대부분의 공공정책에 과학적/기술적 의미가 내포되어 있기 때문에 모든 사람들이 과학적 성취와 한계를 인식할 필요가 있음”

1985년 영국 왕립학회 보고서

  • 이때 과학, 과학기술자들은 대중을 ‘문명화’하는 교육의 역할을 맡음
  • 시민의 과학적 위험 분석에 대한 무지와 오류에 의해서 저항이 발생하므로 교육이 필요하다는 인식
  • 시민들이 위험을 인식하는 다양한 요소들을 간과

과학화 현상에 대한 비판

  • 사회 문제가 지닌 사회적, 과학적, 문화적 함의를 놓치고 문제를 오로지 과학적 합리성의 문제나 전문가들의 문제로 틀짓는 현상에 대한 비판
  • 전문가의 과도한 확신도 문제가 될 수 있다는 다양한 사례들이 발굴
  • 과학적 지식이 결여됐다고 여겨졌던 많은 ‘시민’들의 활약이 조명

위험의 불확실성에 대한 대처

  • 위험을 미결정적으로 인식하여 끊임없는 관심과 연구 (by 브라이언 윈)
  • 미결정성(indeterminancy)에 근거한 예방적 대처
    • 현재의 과학적 위험 분석을 결정적인 근거로 맹신하지 말고, 새로운 요소들의 등장을 인정하고, 이에 민감할 것
  • 열린(Open-ended) 위험 분석
    • 다양한 종류의 불확실성이 존재함을 인정
    • 이미 계산된 위험이라도 사람에 따라, 또한 위험이 벌어지는 특정 상황과 지역에 따라서 달리 인식되고, 다른 결과를 낼 수 있음을 인정

참여적 전환: 대중의 과학기술 이해(PUS) → 대중의 과학기술 참여(PES; Public Engagement with Science and Technology)

  • “전문가, 정책결정자, 공중 간의 지속적인 소통”을 발전시키는 것이 중요
  • 제기될 수 있는 질문
    • 과학자와 대중 간의 ‘대화/소통’이란 어떤 수준을 말하는가?
    • 공적 논쟁이 필요하다고 생각하는 문제는 누가 결정하는가?
    • 정부 정책과 여론이 어긋날 경우 어떤 사태가 벌어지는가?
    • 대중의 참여를 위한 제도는 어떻게 꾸려야하는가?

과학시민권

  • 공적 의사 결정의 ‘과학화’ 현상이 민주적 정당성을 훼손하는 것은 아닌가? 라는 문제제기
  • 집합적 의사결정의 한 원리로서 민주주의 하에서 모든 사람은 자신과 관련된 결정에 관해 자신의 의사를 표현해야함
  • 이런 상황에서 전문 지식이 사회 구성원의 다수를 공적 의사결정에서 소외시키는 것은 아닌가 라는 문제
  • 과학기술학의 활발한 연구 주제 중 하나
  • e.g. GMO 완전 표시제와 관련한 입법 제안